2020 미국대선 후 미중관계와 대만의 기로
―2020년 11월 7일 개최 대만 창펑기금회 포럼, “미국 대선 후 동아시아의 신 정세” 요약 정리―
정현욱(국립대만대학교 정치학연구소 박사후연구원)
최근 백년 미국 정치사에서 가장 예측하기 어려운 각축전이었다고 평가된 2020년 대통령 선거는 미중경쟁 격화 국면 속에서 어느 때보다 전세계의 이목을 끌었다. 향후 미국 대통령이 이끌어갈 외교전략과 무역정책은 미국뿐 아니라 세계 각국의 생존과 발전을 좌우할 수도 있기 때문이다. 특히 1979년 미중수교 후 가장 밀착된 대만 개입(engagement)을 추진했던 트럼프(Donald J. Trump) 행정부 시기, 국제정치에서 중요성과 존재감은 상승했지만 동시에 양안관계에서 큰 리스크를 안았던 대만은 이번 미국대선의 일거수일투족에 촉각을 곤두세웠다.
그런데 선거 결과와 미중대(美中台) 삼자관계 전망에 대한 대만 각계의 입장은 첨예하게 갈린다. 양안통일 대 대만독립, 친중 대 반중(본토화) 여론 그리고 족군(ethnic) 및 국가 정체성이 분열된 대만 내 정치 지형이 대미정책과 외교전략에서도 확연히 나눠 지기 때문이다. 진영별로 복잡한 계산이 있기는 하지만 한 마디로 요약하자면 집권당인 민진당 등 범록진영(pan-Green)은 내심 트럼프를, 국민당 등 범람진영(pan-Blue)은 바이든(Joe R. Biden)을 지지했다고 할 수 있다. 중국에 대한 강경책을 시행하며 협상카드로서 대만의 효용을 극대화하려고 했던 트럼프 정부의 외교전략은 반중(反中) 성향의 민진당 차이잉원(蔡英文) 정부와 맞아 떨어졌고, 미국과 대만은 사실상의 동맹관계를 다져 나갔다. 하지만 이는 양안협력 강화를 주장하며 친중(親中) 노선을 추구하는 국민당 등 범람진영 노선과는 대치되었다.
선거 결과가 나온 이후에도 각 진영의 분석은 다르다. 범람진영은 차이잉원 정부가 트럼프 정부와 밀착하고 내심 트럼프의 재선을 바란 것은 “잘못 짚은 것”이라며, 바이든이 당선되면 민진당 집권 하의 대만은 미국의 지지를 상실할 것이라고 우려한다(BBC News 中文, 2020/10/10). 중국정부의 입장을 대변한다는 뜻에서 소위 ‘홍색매체’로 불리는 <중국시보>는 “트럼프의 패배는 그 행정부의 중국정책이 실패했다는 상징이며 대만 민진당 정부는 지난 4년 간 맹목적으로 미국을 따랐지만 실질적인 성과가 희박하다”고 비판하기도 하였다(中時新聞網, 2020/11/07). 하지만 범록진영은 미국 대통령과 집권당 교체 때문에 미국-대만 관계가 급변하지는 않을 것이고 미국의 중국정책은 일정 정도 연속성이 있을 것이라고 기대하며 전략적 기회를 모색하는 모습이다. 가령 바이든 당성인은 민주주의 가치를 중시하기 때문에 대만에 글로벌 시스템에 들어갈 수 있는 보다 많은 기회가 생길 수 있다는 것이다(自由時報, 2020/11/11).
한편, 미국 대선에 대한 뜨거운 토론은 학계에서도 예외가 아니다. 선거 전후로 다수의 좌담이 진행되었는데, 선거 결과가 나오기 직전인 11월 7일 오후 창펑문교기금회(長風文教基金會, Fair Winds Foundation, 이하 창펑)가 진행한 “미국 대선 이후 동아시아의 새로운 정세” 좌담회에서 특히 주목할 만한 이슈들이 논의되었다. 창펑은 국민당 마잉주(馬英九) 정부 시기 행정원장과 내정부 장관을 역임했던 장이화(江宜樺) 전 대만대 정치학과 교수가 주축이 되어 2017년 설립한 민간 싱크탱크로, 사실상 범람진영의 성격을 띤다. 그러나 이날 좌담회는 양안관계 및 구소련권 연구로 저명한 우위산(吳玉山) 대만대 교수 겸 중앙연구원 정치학연구소 원사와 ‘92컨센서스’의 창시자로 대륙위원회와 국가안전회의(National Security Council, 이하 NSC) 수장을 역임한 쑤치(蘇起) 타이베이포럼(台北論壇) 이사장이 기본적으로 바이든의 당선을 예상한 가운데 이번 미국대선 이후 출현할 새로운 미국-중국-대만 삼자관계와 동아시아 국제정세에 대해 폭넓은 전망과 다양한 의견들이 논의되었다.
우위산 교수는 미중 갈등은 세력전이(power transition)에 따른 구조적 측면에서 비롯되며, 그런 의미에서 사실상 신냉전이 이미 출현했다고 본다. 때문에 트럼프와 바이든 둘 중 누가 대통령이 되든 상관없이 미중 대립구조가 크게 바뀌지 않을 것이라고 전망했다. 또한 이러한 양강(兩強) 국면은 장기간 이어질 가능성이 크며, 많은 중소 국가들이 미중 사이에 편재해 있는 형태가 보편적인 세계 전략 구조가 되었다고 분석했다. 때문에 동아시아의 대다수 국가들은 자국 이익을 최대화할 수 있는 위험회피(hedging)를 각국의 우선 전략으로 채택할 가능성이 높다고 내다봤다.
쑤치 이사장은 만약 트럼프가 재임하면 대만에 좋지 않다고 직접적으로 주장하며(11월 7일 당시 최종 결과 미도출), 그 근거로 트럼프 정부는 계속해서 중국에 대항하는 노선을 유지할 것인데, 이렇게 되면 대만이 중국의 우선 타격 순위가 될 것이기 때문이라고 말했다. 그는 좋지도 나쁘지도 않은 미중관계가 대만에 가장 유리하다고 본다. 하지만 이러한 상황을 이끌려면 고도의 외교적 기술이 필요하며, 경제와 달리 한 순간 ‘게임 체인저’가 될 수 있는 중국의 군사력 또한 유의해야 한다고 지적했다.
미국 정부의 중국정책 변화는 대만과 양안관계뿐 아니라 한국을 비롯한 동아시아 정세에도 상당한 영향을 미친다. 대만에서 진행된 창펑기금회 포럼에서 미래 정세 전망과 전략 구상에 유의미한 단서를 탐색해 볼 수 있을 것이다. 이하 우위산 교수와 쑤치 이사장의 발제와 질의응답 주요 내용을 요약 정리한다. (※ 필자의 해석이 일부 추가되었음을 밝힘)
우위산, “미국대선 이후 강대국의 패권다툼과 약소국의 생존모색(美國大選後的強國逐霸、弱國圖存)”
미국이 중국의 재부상(resurgence)으로부터 압박을 받는 것은 중국이 과거 다른 도전자들과 달리 ‘게임 체인저’가 될 수 있기 때문이다. 1821년 이전 중국은 세계 GDP의 30%를 차지하는 최대 경제 규모를 자랑했지만 이후 급속도로 쇠퇴했다. 지금 재부상한 중국은 정치, 군사, 이데올로기, 경제 네 측면에서 동시에 미국과 서방을 압박한다. 이는 미국의 역사적 도전자였던 소련이나 일본과 매우 다르다. 소련은 정치, 군사, 이데올로기 측면에서 미국에 도전했으나 경제력으로는 비교가 안됐고, 일본은 경제적 도전자였으나 다른 측면에서는 미국과 부딪히지 않았다. 반면 중국은 모든 측면에서 미국을 위협하며, 과거 소련과 일본을 능가하는 실질적 도전자가 되었다. ‘투키디데스의 함정’에 따르면, 빠르게 성장하는 국가가 있을 때 전쟁이 일어난다. 예컨대 펠로폰네소스 전쟁이 그렇게 발생했다.
트럼프 이후 세계 정세가 달라진 것은 세계화의 역전 현상이 나타났기 때문이다. 그런데 역세계화 현상과 국제관계 긴장 국면의 근본 원인은 트럼프가 아니라 미중 간 세력전이가 일어나고 있기 때문이다. 앞으로 세계 정세는 ▲국제정치의 갈등 국면이 (트럼프 퇴진 이후에도) 완화되지 않을 것이고, ▲탈냉전기 미국의 단극체제는 재현되지 않고 양극체제로 회귀할 것이며, ▲대국 사이에 끼어 있는 중소국가들은 앞으로 장기적으로 선택의 기로에 서 있게 될 것이다. 이 모든 것은 국제체제 구조 하의 필연이며, 세계화가 완화할 수 있는 문제가 아니다.
2012-2013년에 시진핑(習近平)이 권력을 잡은 이후 2014년에 중국은 구매력(PPP) 기준으로 미국을 초월했다. 미중 파워가 비슷했을 때 양국은 이미 세력전이 이론가들이 말하는 ‘위험구역’에 들어갔기 때문에 충돌이 불가피해졌고, 시진핑-트럼프 재임 기간에는 필연적인 중대 전환기가 출현한 것이다. 오바마(Barack Obama) 전 대통령은 중국에 대해 협력적 태도를 보이고 세계의 자유경제질서를 유지하려고 했으나 “오직 미국만이 국제질서를 결정할 수 있다”는 전제에서는 기존 미국의 태도와 다르지 않았다. 가령 오바마는 2015년에 “글로벌 경제의 규칙(rules)은 미국이 정한다”는 발언(We can’t let countries like China write the rules of the global economy. We should write those rules.)을 한 바 있다.
2020 미국대선의 영향
미국 대선의 영향을 토론할 때 먼저 이해해야 할 것은 ▲세력전이 구조가 미중 간 충돌 유무를 결정하고, ▲지도자의 성격과 정책은 충돌의 ‘형식’을 결정하는 데 상당한 영향을 미치며, ▲충돌은 양 강대국의 세력 균형이 결정하기 때문에 미국 지도부 교체가 충돌의 형식을 바꿀 수는 있으나 충돌 자체를 해소할 수는 없다는 점이다. 그러므로 대통령 교체로 인해 변하는 것도 있고 변하지 않는 것도 있다.
트럼프는 기업가로서 중국이 미국 경제에 도전하는 것에 특히 역점을 두고(예컨대 “China will own the United States.”라는 발언), 포퓰리즘 색채가 농후한 “Make America Great Again”과 같은 구호를 내세우며 미중 세력전이가 일어나고 있던 2016년에 대통령으로 당선되었다. 당선 후 트럼프는 중상주의를 경제회복 이데올로기로 채택했고, 정치적으로는 포퓰리즘 성향을 보였다. 경제제일주의를 앞세우고 대외적으로는 중국을 압박했으며, 이 부분에서 빨리 성과를 과시하고자 했다.
트럼프의 관료들은 대부분 매파(hawks)로 꾸려졌는데, 그들은 경제적 매파와 전략적 매파 두 부류로 나눠진다. 이들은 영향력을 높이기 위해 서로 경쟁한다. 경제적 매파 관료들은 단기적 경제성과를 장기적 국가전략보다 중시하고 중상주의적 정책을 추구했다. 대표적인 경제적 매파 인물이 라이타이저(Lighthizer) 무역대표부 대표이다. 그는 1980년대 레이건(Ronald Reagan) 정부 때 일본을 대상으로 한 협상을 주도했던 인물로, 오늘날 중국을 어제의 일본처럼 대한다. 19세기 전통산업을 부활시키려는 중상주의적 정책에 경사되어 있다. 이들은 원래 경제학계에서 영향력이 작았지만 트럼프 집권 이후 목소리가 커졌다. 경제적 매파에게는 전략적 동맹이 중요하지 않다. 그보다 미국의 경제적 이익이 더 중요하다. 반면, 전략적 매파는 장기적 국가전략을 단기적 경제성과보다 중시하고, 주로 중국 압박 정책에 앞장섰다. 매티스(James Mattis) 국방장관, 틸러슨(Rex Tillerson) 국무장관 등이 대표적이다. 이들은 안보와 전략 측면에서 중국의 부상을 억제하려고 하기 때문에 동맹과의 단결을 중시하며, 단기적 경제 이익은 전략적 이익에 종속되어야 한다고 본다.
두 부류의 매파 모두 중국의 위협을 중시했지만 이슈와 시간 측면에서는 중점을 두는 것이 달랐다. 트럼프는 경제적 매파에 기울어져 있었다. 이러한 트럼프의 정책은 일부 미국인들의 지지를 받은 것 또한 사실이다. 특히 중상주의 전략에서 비롯된 단기적 경제회복 효과를 지지하는 미국 시민들이 분명히 존재했다. 그러나 코로나19 상황은 그를 구해주지 못했다. 만약 코로나19 사태가 없었다면 (선거) 상황이 조금 달랐을 것이라고 생각된다. 어쨌든 트럼프는 방역의 중점도 경제에 두었다. 트럼프 정책은 허점을 드러냈다. 외교적으로 중국에 초점을 맞추는 바람에 유럽을 홀시했고, 경제에 중점을 두는 바람에 국가전략은 상대적으로 경시했다. 빠른 성과를 내려고 했기 때문에 장기적 계획과 비전 제시에는 실패했다. 트럼프주의(Trumpism)는 한 마디로 21세기형 중상주의라고 요약할 수 있다.
바이든 당선 이후 정세
미중 충돌의 근원은 세력전이이기 때문에 설사 바이든이 당선된다고 하더라도 (11월 7일 당시 결과 미도출) 미중 충돌은 감소하지 않을 것이다. 그러나 바이든이 승리하면 특수한 트럼프주의와 다른 대중정책으로의 변화를 몇 가지 시도할 것이다. 첫째, 전략적 매파가 중상주의적 경제 매파를 압도할 것이며, 미국은 전략적 안보를 다시 중시하게 될 것이다. 경제적으로는 관세를 주요 수단으로 사용해 무역적자 감소에 역점을 두는 정책보다 지식재산권이나 강제적 기술전이 반대에 보다 중점을 둘 것이다. 미국 첨단산업계의 압력단체들은 공화당보다 민주당과 보다 밀접하다. 둘째, 미국의 전통 동맹의 지위는 대폭 상승할 것이다. 셋째, 일부 영역에서 중국과 협력을 추구할 것이다. 가령 환경보호, 기후변화, 심지어 방역 등 이슈에서 바이든 행정부는 중국과 협력하는 태도를 보일 것이다. 요컨대 바이든은 중국을 압박하는 기조는 유지하되, 제한적 협력 모드를 취할 것이다.
그러나 신냉전이 이미 빠르게 시작되고 있는 상황에서 바이든이 시간을 되돌릴 수 있는 능력은 제한적이다. 트럼프의 많은 정책은 미국에서 거대한 논쟁을 일으켰다. 가령 이민, 에스닉, 건강보험, 보수주의 (Barrett 대법관 임명) 등 이슈에서 민주당과 격렬하게 부딪혔다. 민주당이 유일하게 트럼프 정부에 호응하고 찬성한 것이 중국정책이다. 이는 세력전이가 가져온 영향을 분명히 보여준다. 신냉전의 형성은 트럼프의 본의가 아니라 세력전이가 초래한 반중국 사조(思潮)가 성행한 결과다. 사실상 미국의 수많은 중급 정부 관료들은 트럼프보다 더욱 반중 정서를 갖고 있으며, 트럼프가 중국과의 경제협상 성공 후 너무 빨리 대중국 제재조치를 해제했다고 우려한다.
미중 사이에 낀 중소국의 세 가지 역할
양강(兩強) 시스템은 보다 많은 국가들을 중소국가로 만들며, 스스로 양강 경쟁 사이에 끼어 있다고 인식하게 한다. 때문에 중소국가들이 양강 사이에 편재해 있는 모습이 세계적으로 보편적인 전략 구조가 되었다. 양강 사이에서 할 수 있는 역할은 세 가지가 있다. 첫째, 주니어 파트너(junior partner), 사실상 ‘동생’으로 완전히 한 강대국에 복종하고 안전을 보장받는 것이다. 둘째, 중추국(pivot)으로 양강과 등거리를 유지하고 양강의 갈등에서 이익을 획득하지만 안전은 보장받지 못한다. 셋째, 위험회피자(hedger)로 기본적으로는 양강 중 한쪽을 따라가면서 안전을 보장받지만, 다른 한쪽과 교류하면서 경제적 이익을 획득하고 관계를 개선하여 안전 위협을 감소시키는 것이다.
세 가지 역할의 보장성(안보 및 경제이익)과 중요도(파트너 ‘형님’으로부터 중시되는 정도)는 반비례한다. 파트너 역할의 경우 보장성은 최고이나 중요도는 최저다. 즉, 낮은 리스크와 낮은 이득이다. 중추국의 보장성은 최저이지만 중요도는 최고다. 높은 리스크와 높은 이득이다. 회피자의 보장성과 중요도는 파트너와 중추국 사이로, 중간 리스크와 중간 이득이다. 파트너와 중추국은 모두 회피자의 위치로 이동하고자 하는 동기를 갖는다. 회피국은 중추국일 경우에 감당해야 하는 강한 압박을 회피할 수 있고, 파트너처럼 복종이 당연해 중요도가 떨어지는 상황도 피할 수 있기 때문이다. 또한 위험회피자는 일부 중추국이 양쪽으로부터 이익을 획득하는 상황과 파트너가 안전을 보장받는 상황도 향유할 수 있다. 때문에 동아시아 지역의 대다수 중소국가들은 미국의 위험회피 파트너(hedging partner)의 역할을 채택하는 경우가 많다. 즉, 기본적으로 미국을 따르면서 동시에 중국의 위험을 피하는 것이다. 그러나 위험회피자는 ‘국내에서의 반대, 양자관계, 대국의 개입’ 세 가지 조건의 제약을 받을 가능성이 있어 채택과 지속이 쉽지 않다.
대만의 역할과 도전
대만은 지금까지 양 정당이 두 가지 역할을 선택했던 세 번의 역사가 있다. 예전 국민당은 중국공산당에 대항하고 중국을 법으로 통치하기(※중화민국의 대륙 통치) 위해 ‘미국의 파트너’ 역할을 했고, 새로운 국민당은 주로 미국을 따르며 안보를 추구하는 동시에 ‘92컨센서스(九二共識), 일중각표(一中各表, 하나의 중국과 각자의 표현)’를 통해 중국과 교류를 시도하면서 ‘위험회피자’ 역할을 추구했다. 민진당은 중국에 대항하고 독립을 이루기 위해 ‘미국의 파트너’ 역할을 했다. 다시 말해 대만의 선택은 ‘위험회피자(국민당) 대 파트너(민진당)’으로 나뉜다. 2008-2016년 대만의 선택은 위험회피자였고, 2016년 이후에는 미국의 파트너이다.
파트너에게는 의무가 따르며, 더 이상 위험을 회피할 수 있는 가능성이 없다. (미국 파트너는) 중국과 화해할 수 있는 길을 끊은 것이며, 맹목적으로 미국의 정책을 추종한다. 트럼프 임기 중 미중관계가 점차 악화된 가운데 민진당 정부는 ‘92 컨센서스와 일중각표’를 거부하면서 중국으로부터 거대한 압박을 받았다. 대만은 미국의 동생 역할을 했고, 큰형(미국)의 지지를 받았다. 대만은 미국에 맞춰야 했기 때문에 미국산 돼지고기 수입 허가와 같은 결정을 내렸다. 만약 바이든이 당선되면 미국의 대중정책은 조정될 것이고 관료도 바뀔 것이다. 임기 초 정책은 트럼프 행정부에 전면 반대하는 행보를 보일 것이 분명하다. 비록 4년 전 민진당이 집권하던 시기(※오바마 행정부)로 돌아가지는 않겠지만 트럼프 시기로 돌아가지도 않을 것이다. 민진당 정부는 트럼프 정부의 가장 충실한 파트너로서 전적으로 미국에 의존했지만 이제 큰형이 바뀌는 상황이기 때문에 정책 조정이 불가피하다. 다른 선택은 없다.
쑤치, “미국대선 후의 양안관계 (美國大選後的兩岸關係)”
미국 대선 이후 변화는 미중관계와 양안관계 등 국제관계에 어떤 영향을 미칠 것인가? 11월 6일까지 트럼프와 바이든은 모두 패배를 인정하지 않았지만, 만약 트럼프가 당선된다면 첫 임기보다 더 자신 있게 국제질서를 바꾸려 할 것이다. 중국에 대한 강경책을 강화하고, 미중 경제 디커플링(decoupling)을 강화할 것이다. 또한 서태평양 병력 배치를 조정하고 대만은 인도태평양 전략의 일환으로 편입할 것이다. 트럼프는 이미 대만을 전진기지로 이용해 왔다. 이러한 전략은 약점을 가진다. (트럼프가 당선된다면) 미국 정부의 기능상실(dysfunctional) 정도가 악화될 것이다. 특히 정보, 국방(가령 Votel, Esper, Milley), 외교영역의 기능이 상실될 것이다.
서태평양과 대만에서의 병력 배치 조정은 몇 년의 시간과 방대한 예산을 필요로 한다. 동아시아의 미국 동맹국들이 전적으로 미국에 협력하지는 않을 것이다. 힘을 다하는데도 한계가 있다. 대만은 전투를 할 의지가 없다. 중국은 어쩔 수 없이 ‘대만문제’를 앞당겨 해결하려고 할 것이고, 미국의 새로운 전력배치와 대만의 (인도태평양전략 일환으로서) 변화가 성공하기를 기다리지 않을 것이다.
바이든 이후 미대(美台)관계와 미중(美中)관계
바이든이 당선되면 트럼프와 다를 것으로 예상되는 것은 외교 인재가 많고 보다 전문적일 것이며, 반중국적 언사는 유지하되 미중관계를 리셋(reset)할 기회를 가질 것이라는 점이다. 또한 2018년 이후 중단된 미중 ‘전략경제대화(U.S.–China Strategic and Economic Dialogue)’를 재개할 가능성이 있다. 또한 바이든 정부는 ▲동맹관계 강화 ▲국제조직 중시 ▲미중 무역전쟁 완화 ▲선택적으로 과학기술 전쟁 추진 ▲미국-대만 BTA(Bilateral Trade Agreement) 추진 가능성을 가지고 있다. 하지만 바이든은 오바마 행정부 시기와 다를 것이다. 전체적인 구조가 변했기 때문이다.
미중관계는 계속해서 경쟁 위주로 흘러가겠지만 양국 모두 핵무기를 가지고 있기 때문에 직접 전쟁을 하려고 하지 않을 것이다. 양측의 군사력은 정치적 경쟁 때문이지 실제 유혈을 위한 것은 아니다. 하지만 대리인(proxy)이 타격을 당할 가능성이 있다. 지금까지 중국은 미국에 대해 방어적, 피동적으로 대응했다. 트럼프의 공세에 대해 대응하는 형국이었다. 하지만 주권문제(신장, 홍콩, 대만)에 있어서는 양보하지 않았고, 이미 ‘장기간 투쟁’과 ‘부분적 디커플링’을 준비해왔다. 만약 (바이든 당선 이후) 미국이 전략경제대화 재개를 원하면 중국은 이를 반길 것이다. 그러나 대만문제 등 필요시에는 정치 혹은 군사적으로 주동적 타격을 가할 것이다.
양안관계
오늘날 양안관계는 20년 드라마 중 하이라이트다. 하이라이트의 시작은 1999년부터다. 1999년 5월, 당시 주 유고슬라비아 중국대사관이 피격된 후 중국은 치욕을 삼키며 강국이 되기를 도모해 왔다. 이런 상황 속에서 1997년에 대만 리덩후이(李登輝) 전 총통이 주도하고 차이잉원이 주필한 양국론(兩國論)은 강제로 철회되었고, 민진당은 좌절을 겪었다. 본인이 2000년 5월 차이잉원에게 대륙위원회 주임직을 인계할 때 차이잉원은 사적으로 “오늘부터 양국론을 언급하지 않겠다. 다만 행동으로 옮길 것이다(今後兩國論只會做，不會說)”라고 말했던 기억이 생생히 난다. (※1999년2월~2000년5월에 쑤치, 2000년5월~2004년5월에 차이잉원이 대륙위원회 주임 역임) 차이잉원 총통은 의지가 강한 인물로, 그 이후 정말로 그렇게 해 왔다고 생각한다.
20년간 민진당과 중국공산당은 각자 인내와 의지로 각자의 목표를 관철하려 노력했다. 양 평행선은 빠를 때도 느릴 때도 있었고, 부딪히거나 함께 갈 때도 있었다. 오늘날 모두 자신만만한 대만과 중국 정부는 결국 부딪히는 중이고 현상(現狀)을 험상(險狀)으로 바꿔 놓았다. 현재의 험상(위험한 상태)은 일곱 가지 특징을 나타낸다. ▲첫째, 중국 정국은 안정되고 미국 정국은 흔들린다. ▲둘째, 양안의 상호신뢰는 거의 제로 수준으로 떨어졌고, 미중 간 상호신뢰 역시 최근 가장 낮은 수준이다. ▲셋째, 양안 소통이 완전히 중단되었고, 미중 소통도 거의 없다. ▲넷째, 트럼프와 차이잉원은 모두 고도의 자신감을 보이며 내부의 온화한(※평화적 협력) 주장들을 배척한다. ▲다섯째, 중국과 대만의 여론이 적대적이며 내부에는 절제력이 없다. ▲여섯째, (만약 중국이 대만을 침공하면) 미국은 즉시 대만을 구할 능력이 없고, 단지 날이 바뀐 후 상황을 역전하는 것을 고려할 것이라는 예상이 ‘기정 사실’이 되었다. 최근 미국은 (대만) 상륙작전 반대를 강조한다. 이는 대만이 오직 미국에만 기대어 스스로를 보호할 수 없다는 것을 의미한다. 만약 (중국 침공 대항에) 실패하면 미국의 책임이 아닌 것이다. ▲일곱째, 대만의 대선은 올 초에 끝났고 미국 대선도 막 마무리되었는데, 이제 중국의 ‘대선’이 시작될 것이다. 중국에는 대만과 미국과 같은 선거는 없지만 지도자 교체 과정은 있다. 이러한 위험한 상황은 지금까지 세 가지 이상 동시에 출현한 적이 거의 없었으나 올해는 일곱 가지가 동시에 나타났다.
차이잉원 정부는 조울증에 걸렸다고 생각한다. 병의 원인과 증상이 있다. 먼저 ‘우울’ 단계는 6월 30일 홍콩이 국가보안법을 통과한 후 8월 9일 미국의 에이자(Alex Azar) 복지부 장관이 대만을 방문했을 때 까지다. 차이 정부는 미국의 ‘선홍콩, 후대만’을 걱정했다. 그리고 ‘조증’ 단계는 8월 9일부터 에이자 장관이 대만을 방문했을 때부터 9월 17일 크라크(Keith Krach) 국무부 차관이 대만을 방문한 사이 기간이다. 크라크의 방문은 1979년 미국∙대만 단교 후 지금까지 최고위급 미국 관료가 대만에 온 것이다. 차이 정부는 ‘산에 기대에 안전하다’고 여겼던 것 같다. 이에 여권 개정 발행, 미국산 돼지고기 개방, 무인기 등 미국 무기 수입 등 정책을 시행했다.
또 다시 ‘우울’ 단계는 9월 중순부터 현재(11월 초)까지다. 우선 군사적 원인 때문이다. 8월 26일 중국은 ‘항공모함 킬러’인 둥펑(東風)26B, 둥펑21D 미사일을 칭하이성(青海省)과 저장성(浙江省)에서 남중국해로 발사하는 실험에 성공했다. 이는 소위 실시간 타격 시스템인 STOT(Simultaneous Time On Target)로, 중국 인민해방군이 정밀도와 타격능력을 과시하고 미국을 향해 경고를 한 것이다. 9월 중순 중국 전투기는 대만해협에 빈번하게 출동했고 ‘해협에는 중간선이 없다’고 강조했다. 대만국군 통계에 따르면 중국은 10월 초까지 총 49차례 대만해협 중간선을 넘었는데, 이는 30년간 최다수로 대만 내 긴장을 고조시켰다. 이는 정치적으로 중국이 미국 정부에 압력을 가한 것이고, 결과적으로 미국은 대만 정부에 압력을 가했다. 미국과 중국은 10월 중순에 두 차례 온라인 군사 회담을 가졌다.
그 결과 우자오셰(吳釗燮) 대만 외교부 장관은 9월 20일에 “대만은 현재 미국과의 수교를 추구하지 않으며…미국에 기대어 대만해협 충돌에 개입하지 않을 것”이라는 발언을 하여 갈등을 누그러뜨리려 했다. 차이잉원 총통은 10월 10일 국경일 담화에서 “양안화해와 평화적 대화”를 언급했으며 10월 31일에 국가안보회의를 소집했다. 11월 2일 우자오셰 장관은 “미국 대선 후 중국이 부당한 생각을 하여 대만에 군사 위협을 가할 수 있으며, 미국의 지역 군사 배치는 강화될 수 있다”고 말했다.
미래는 시진핑의 생각에 달려 있어…
수년 전 본인은 양안관계는 ‘鬥(투쟁), 拖(타, 지연), 和(화해, 평화)’를 벗어나지 못한다고 정리하고, 세 가지 방향 중 和가 拖가 되어서는 안 되며, 拖는 결국 한계가 있기 때문이라고 주장했다. 2016년부터 차이잉원 정부는 명백하게 ‘鬥’의 길을 선택했다. 트럼프 정부 또한 2018년에 ‘鬥’를 시작한 이후 미국과 대만은 손을 잡고 중국과 싸웠다. 중국 정부의 대만정책 또한 시종 ‘鬥, 拖, 和’ 세 가지 요소로 구성된다. 장기간 동안 제기해 온 ‘양안평화발전’의 표현 중에는 拖와 和가 내포돼 있다. 2019년 1월 시진핑 주석이 (대만동포에게 보내는 글 40주년 기념담화에서) 말한 ‘일국양제 대만방안(一國兩制台灣方案)’은 비록 ‘鬥, 拖, 和’ 세 가지 요소가 혼합된 것이지만 여전히 和 위주였다.
불행히도 지난해 차이잉원 총통이 전력을 다해 ‘일국양제 대만방안’을 부정적으로 표현하고 홍콩의 ‘송환법(범죄인 인도 법안 개정) 반대’에 적극 개입했다. 또한 올해는 코로나19 방역을 통해 독립을 도모했으며, 미국과 대만은 연합해 중국과 싸웠다. 중국 정부는 차이잉원 지도부에 철저히 실망했고, ‘화해’의 문을 완전히 닫아버렸다.
중국은 2020년10월29일 중공5중전회(中共五中全會, 중국공산당 제19회중앙위원회 제5차전체회의) 보고서(公報)에서 양안관계에 대해 “전략적 기회의 기간”이라고 언급했지만 대만과 홍콩 문제 개입에 있어서 예전보다 강경해진 것이 분명하다. 2019년10월31일 중공4중전회에서는 “조국의 평화통일”이라고 언급했지만 올해는 ‘평화’라는 두 글자가 빠졌다. 당시 “양안교류협력…융합발전…대만동포 복지 보장”이 있었지만 이 역시 올해 보고서에서는 나오지 않았다. 묵시적 의미 차이가 매우 크다. 이밖에 중국 국방부는 ‘훈련 및 전시준비’를 강화했고, 시진핑 주석은 처음으로 “전쟁으로 전쟁을 멈추고 무력으로 창을 막는다(以戰止戰、以武止戈)”는 말을 하였다.
시진핑은 대만해협의 맞은편인 푸젠성(閩), 저장성(浙), 상하이(滬)에서 총 22년 간 근무했기 때문에 대만문제의 성패에 대해 회피하려고 해도 회피할 수 없다. 2년 후면 시진핑의 세번째 임기가 시작될 것이다. 만약 양안이 관계 개선을 지연(拖)하여 시진핑이 계속해서 피동적인 상황에 빠져 있고 전략적으로 대만과 그 배후의 미국으로부터 제약을 받는다면, 앞으로 몇 년 안에 시진핑은 중국 내에서 큰 압력을 받게 될 것이 분명하다. 지연하면 지연할수록 시진핑에게 불리하다. 중국에도 매파가 있고 비둘기파가 있는데, 드러나지 않을 뿐이지 매파가 비둘기파보다 더 많다. 매파는 상대적으로 말을 안 할 뿐이다.
바이든이 만약 백악관 주인이 되면 트럼프가 재임하는 것보다 일정기간 동안 ‘지연(拖)’ 전략을 많이 쓸 것이다. 이는 미중 양측에게 리셋(reset)의 기회를 줄 것이다. 하지만 시진핑은 너무 오래 지연하는 것을 원하지 않을 가능성이 높다. 그가 제창한 ‘중화민족의 위대한 부흥’과 (대만의) ‘양국론(兩國論)’은 공존할 수 없기 때문이다. 즉, 차이잉원이 안정될수록 시진핑은 불안해진다. 만약 미국을 통해 평화적으로 해결할 수 없으면 중국은 일방적으로 비평화적 방식으로 (대만문제를) 처리하려 할 것이다. 그 때가 되면 중국은 ‘언제 싸울까(鬥)’와 ‘어떻게 싸울까’를 선택할 뿐이다.
만약 트럼프 또는 바이든이 계속해서 ‘대만 카드’를 쓴다면, 특히 미국이 대만을 아태지역의 공격기지 중 하나로 삼는다면 또는 바이든이 미중관계를 리셋하는 데 실패한다면, 예상되는 시나리오는 다음 네 가지다. ▲첫째, 시진핑이 일찍 카드를 버리고 대만에 ‘대규모 공격(大打)’을 하는 것이다. 대만은 곧바로 타격을 받을 것이고, 미중은 반드시 전쟁을 하지는 않을 것이며, 중국은 대만을 접수한다. 이 시나리오대로 될 가능성은 작다. ▲둘째, 중국은 대만에 ‘소규모 공격(小打)’을 하고 전쟁으로써 미국에 협상을 하려고 압박한다. 대만은 미중 사이의 교역품이 되고 결과적으로 대만은 부분적으로 중국에 접수된다. 이 시나리오의 가능성은 큰 편이다. ▲셋째, 중국은 대만에 대규모 또는 소규모 공격을 하고, 미국이 대만을 구하기에는 너무 늦으며, 대만은 투항한다. ▲넷째, 중국은 대만에 대규모 또는 소규모 공격을 하고, 미국이 대만을 구하기에는 너무 늦으며, 대만은 마지막 한 명이 남을 때까지 싸우는 전쟁터가 된다.
만약 미국과 중국이 관계 리셋에 성공한다면 ‘전략대화’ 중에 대만문제를 처리할 것이다. 대만은 화를 면하겠지만 스스로의 운명이 제 손 안에 있지 않다. 만약 1979년처럼 미중관계가 매우 좋으면 대만에는 좋지 않다. 2020년처럼 미중관계가 너무 나빠도 대만에 좋지 않다. 좋지도 않고 나쁘지도 않으며, 좋을 때도 있고 나쁠 때도 있는 것이 대만에 가장 좋다. 그러나 이렇게 되려면 고도의 외교적 기술이 필요하다. 민진당과 차이잉원 총통은 반중친미(反中親美) 전략을 펴고 있는데, 중국도 모르고 미국도 모른다. 중국을 모르기 때문에 “내가 좋아하기만 하면 못할 게 뭔가”라고 잘못 생각하고 있는 것이다. 미국을 모르기 때문에 “트럼프가 미국을 대표”하고 “오늘의 미국이 1996년 대만을 바꾼 미국(※제3차 대만해협 미사일위기 때 대만을 군사적으로 지원했던 미국)”이라고 잘못 생각하며, “미국이 어떤 대가를 치르더라도 끝까지 대만을 지켜줄 것”이라고 잘못 생각하는 것이다.
만약 바이든이 당선되면 긴장국면은 조금 누그러질 것이다. 하지만 대만은 결코 성급해서는 안된다. 오히려 대중국정책을 리셋해야 한다. 정책 방향을 바꾸고 양국론 추진을 멈춰야 하며, 대만경제와 대만 주민들의 복지 개선을 모색하는 정책에 중점을 둬야 한다. 그렇지 않으면 양안이 다시 곧 싸우는(鬥) 상태로 돌아가는 것은 시간 문제다.
질의응답
Q 질문1: 바이든 정부는 전략적 모호성(strategic ambiguity)과 전략적 정확성 중 무엇을 추구할 것으로 예상하는가?
A 쑤치: 민주당 정부는 전략을 명확히 하지 않을 것이다. 정확한 전략은 미국에 큰 도움이 안 되기 때문이다. 바이든 정부 또한 전략적 모호성을 추구할 것이다.
Q 질문2: 러시아는 바이든 정부에 위협이 되지 않을 것인가?
A 쑤치: 미국에서 소위 러시아는 토네이도, 중국은 기후변화라고 한다. 후자에 대한 대응이 더 어렵다는 것을 모두 안다.
Q 질문3: 바이든은 경제통합의 길을 모색할 것인가? 포괄적∙점진적 환태평양경제동반자협정(CPTPP) 논의에 다시 참여할 것인가?
A 우위산: 트럼프는 미중 디커플링을 추구한 반면 바이든은 경제통합을 추구할 것이다. 바이든 정부는 CPTPP 논의를 다시 시작할 가능성이 있다고 본다. 하지만 미국이 주도하는 정치경제 네트워크를 구축하고 활용하려고 할 것이고, 이러한 지역경제통합 논의에서 중국은 배제할 가능성이 있다.
Q 질문4: 트럼프와 바이든 중 누가 당선되는 것을 중국은 더 반길 것이라고 예상하나? 대만에는 어떤 경우가 더 유리한가?
쑤치&우위산: 미중 관계가 리셋되더라도 구조적 문제가 있기 때문에 양국 간 문제 가 해결되지 않을 것이다. 바이든이 당선되면 중국의 단기적 전략에는 유리할 것이다. 하지만 트럼프가 되면 중국에게 단기적으로는 도전이 되겠지만 장기적 전략에는 유리할 것이다. 대만은 마잉주 정부 8년 동안 위험회피(hedging)를 추구했는데 미중관계가 비교적 좋을 때는 위험회피자가 되는 것이 좋다고 본다. 양국 관계가 악화되었을 때에는 파트너가 상대적으로 안정적이다. 바이든은 트럼프와 오바마 중간 정도의 대중 전략을 추구할 것이다.
<참고자료>
長風文教基金會, http://fairwindsfoundation.org/
BBC News 中文, “美國大選：民主黨拜登勝出引發台灣媒體不同反應,” 2020年11月10日, https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-54896923
中時新聞網, “中時社論》重新檢討聯美抗中路線,” 2020/11/07, https://www.chinatimes.com/opinion/20201107003278-262101?chdtv
自由時報, “拜登上台 美學者：美中競爭態勢更強,” 2020/11/11, https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1411941
