중국의 굴기에 대한 미국의 우려로 미국의 대 중국 정책이 ‘관세장벽’에서 ‘좁은 마당, 높은 담장’으로, ‘decoupling’에서 ‘derisking’으로 다소 완화됐지만 중국을 경쟁상대로 보고, 중국의 국력이 미국을 능가하지 못하도록 미리 견제해야 한다는 인식은 변하지 않았으며, 이점에는 미국의 집권당과 야당이 다르지 않은 것 같다. 다만 어떻게 견제하느냐의 방법만 시간의 흐름에 따라 차이가 날 뿐이다. 그렇지만 미중관계가 과거 소련과 미국 관계처럼 철저한 단절과 대결로 일관하기에는 양국 간에 얽히고설킨 이해관계가 너무 깊다. 더욱이 2022년 미국과 사우디아라비아와의 관계가 악화, 석유달러(Petro dollar)의 기능이 전보다 약화됨에 따라 천문학적 규모로 누적되어 가는 국가 채무를 떠안고 가야 하는 기축통화국 미국의 세계 2위 미국채 보유국인 중국에 대한 스탠스도 이전 같지 못한 것 같다. 작년 여름과 금년 봄의 두 차례에 걸친 미국 장관급 인사들의 연쇄 중국 방문을 보면서도 그런 느낌을 받게 되었는데, 금년 4월 옐런(Janet Yellen) 재무장관의 중국 방문은 특히 미국의 조급한 마음을 숨기지 못하고 노출시켜 버리지 않았나 싶다.
이 글에서는 지난 4월 미국의 재무장관과 국무장관이 잇따라 중국을 방문하고, 국방장관이 신임 중국 국방장관과 전화통화를 하는 등의 과정을 복기해 보고, 미국에 대한 중국의 자세가 전보다 덜 도전적이고 협조적이기 까지 했던 이유를 분석하고, 향후 전망과 우리의 준비 태세까지 점검해 보고자 한다.
미중 정상의 샌프란시스코 회담 성사와 곧 이은 전화 회담 배경
2023년 6월부터 8월까지 미국 국무장관, 재무장관, 대통령 기후특사, 상무장관의 연쇄 방문을 통해 2022년 8월 펠로시(Nancy Peloci) 미국 하원의장의 대만 방문, 2023년 2월 중국 비행풍선 사건 등으로 경색된 미중관계가 표면상으로는 다소간 완화되었고[1], 이어서 동년 9월 16-17일 설리반 (Jake Sullivan) 미국 국가안보보좌관과 왕이(王毅) 중국 공산당 정치국원 겸 중앙외사판공실 주임의 말타 회동을 거쳐, 마침내 동년 11월 15일 시진핑 중국 국가주석이 샌프란시스코 APEC정상회담 참석차 방미 계기에 바이든 미국 대통령과 양자 정상회담을 개최하기에 이른다. 외견상으로는 미중간의 팽팽한 긴장관계가 상당히 완화된 것처럼 보였다.
하지만 양국이 펠로시 대만 방문으로 중단된 각급 대화 채널(군사 채널 포함) 복원 합의 및 마약 원료 펜타닐 미국 유입 통제와 관련한 중국의 협력 약속 정도 외에는 이렇다 할 구체적 합의 사항을 발표하지 못하였다는 점에서 대만 문제, 남중국해 문제, 무역 문제, 러시아 문제 등 여러 쟁점 분야에서의 입장 차이는 여전히 컸던 것 같다. 양국 정상회담 다음날 베이징 외교부의 정례기자회견에서 터키 아나돌루 통신사(Anadolu Agency) 기자가 양자회담에서 대만정책에 관해 미국 측으로부터 승낙(承諾)을 얻은 것이 있었는지 질문한데 대해, 중국 외교부 대변인은 시진핑 주석이 중국의 엄정한 입장을 천명했다면서, 미국은 대만독립을 지지하지 않는다는 말(表態) 뿐 아니라 대만에 대한 무기 공급(武裝) 중단과 같은 구체적인 행동으로 보여줘야 한다고 답변한데서 양측의 입장 차이가 여전함을 느낄 수 있다. 바이든 대통령이 시진핑 주석을 독재자로 칭했다는 미국 언론의 보도도 미국 국내정치적 측면 뿐 아니라 팽팽한 양국 관계의 긴장상태를 잘 드러낸 상징적 해프닝이었다고 생각된다. 그 중에서도 미국의 입장에서 특히 미진하게 느꼈던 부분이 금융 협력 부분이 아니었을까 짐작된다. 옐런 재무장관이 양국 정상회담 직전 샌프란시스코에서 허리펑(何立峰) 중국 국무원 부총리와 이틀간 10시간에 달하는 장시간의 회동을 가졌음에도 불구하고 회동 후 기자들에게 내년에 다시 중국을 방문할 계획이라고 밝혔기 때문이다.[2] 허리펑은 11월 8-12일 미국을 방문했다.
미국 재무장관 등의 이례적 중국 방문 외교의 경과
바이든 미국대통령과 시진핑 중국국가주석은 2024년 4월 2일 전화통화를 했다. 설리번 미국 백악관 국가안보보좌관과 왕이 중국 공산당 중앙외사판공실 주임 겸 외교부장의 1월 26-27일 방콕 회동을 통한 준비과정을 거쳐서다. 양국 언론 보도에 따르면 양 정상은 통화에서 양국관계와 무역, 러시아, 남중국해, 대만 문제, 한반도 문제 등 광범위한 관심사에 관해 의견 교환을 했다고 한다. 하지만 이렇다 할 정책적 결과물이 보도된 것은 보지 못했다. 다만 한 가지 확실한 성과는 바이든 대통령이 미국 재무장관과 국무장관의 방중 의사를 표시한데 대해 시진핑 주석이 이들의 방중을 환영한다는 입장을 표명하였다는 점이다.
정상간 전화통화가 이뤄진지 직후 4월 4-9일 옐런 재무장관이 중국을 방문하였고, 한 달도 지나지 않아 4월 24-26일 블링컨 국무장관도 중국을 방문하였다. 그 중간인 4월 16일에는 오스틴(Lloyd Austin) 미국 국방장관과 동쥔(董軍) 신임 중국 국방장관 간에 2022년 펠로시 대만 방문 계기로 중단되었던 양국 국방장관 접촉이 17개월 만에 재개되었다. 미중 국방장관간의 화상통화와 블링컨 장관의 방중은 1월 13일 실시된 대만 총통선거에서 당선된 라이칭더(賴淸德) 신임 총통의 취임식이 5월 20일 열렸다는 점에서 중국의 대만에 대한 군사적 압박 가중 가능성 대한 예방적 대응이라는 측면에서 일견 시의적절한 측면이 없다고 할 수 없지만, 엘런 재무장관의 방중은 얼핏 보기에도 다소 부자연스러울 정도로 조급해 보였다. 보통 국제관계에서 장관급의 교류의 토대 위에서 정상 회담이 이루어지는 것이 보통인데 이번의 경우는 대통령의 통화가 이뤄진지 이틀 만에 바로 재무장관의 방중이 실행된 것이다. 재무장관의 방중이 미국의 뜻대로 잘 주선이 되지 않자 대통령까지 나선 것 아닌가 의심이 들 정도였다. 옐런 장관은 이번에 중국 남쪽 광저우에서 시작 베이징으로 올라가는 일정을 택해 지방 정부 고위층, 중국 투자 미국 기업 관계자, 중국 총리, 부총리, 재정부장, 중앙은행장 등 다양한 인사들을 만났는데 언론에 보도된 다양한 인사들과의 협의 내용 중에는 별로 주목할 만한 내용이 눈에 띄지 않았다. 옐런 장관은 왜 그렇게 서둘러 중국에 간 것일까? 도대체 무엇 때문이었을까?
필자 외에 다수의 중국인들도 유사한 의구심을 가졌는지, 언론사가 그럴 가능성을 의식했는지 4월 18일자 중국 관영 영자지 Global Times는 미국 재무부 자료를 인용, ‘중국은 금년 1월 186억불의 미국 국채 보유액을 줄여(trim), 금년 2월 중국의 미국 국채 보유고는 7,750억 미불까지 떨어졌다’고 보도하였다. 동일자 홍콩의 영자지 South China Morning Post는 한술 더 떠서 ‘현재 일본에 이어 세계 2위 미국 국채 보유국인 중국은 수개월 안에 2위 자리를 현재의 3위인 영국에게 내어줄 가능성도 있다’고 보도하였다. 위 두 언론사 보도는 옐런 장관의 조급한 방중이 중국의 미국 국채보유량의 급작스런 감소를 방지하는 문제와 관련이 있을 것이라는 시사가 아니었을까? 중국 국가외환관리국도 매월 말 관방준비자산(official reserve assets) 통계를 발표하지만 보통 외국환총액과 IMF 유보금, 특별인출권(SDR), 황금, 기타 자산 등으로만 발표하지 특정 국가의 국채보유량은 일반적으로 금융 비밀로 취급 발표하지 않는다.
미국 의회조사국(Congressional Research Service: 약칭 CRS)의 6월 18일자 보고서 ‘연방 빚의 외국 보유(Foreign Holdings of Federal Debt)’에 의하면 중국의 미국 국채 보유액은 2019년 12월 1조699억불로 전체 외국보유액의 15.63%를 차지했으나, 2023년 12월에는 8,163억불로 전체의 10.27%를 차지, 4년 동안 점유 비중이 5.36% 줄었고, 보유 국채 액수 기준으로는 2019년 대비 2,560억불 23.7%가 줄어들었다. 최근 중국의 미국 국채에 대한 정책 방향은 중국의 중앙은행 화폐정책위원을 역임한 위용딩(余永定) 중국사회과학원 학부위원이 2023년 12월 17일 산야(三亞)재정경제국제포럼에서 행한 연설문에서 유추해 볼 수 있는데 요지는 제반 주요경제변수들로 추산해 볼 때 중국은 미국국채 보유량을 질서 있게 감소시킬 필요가 있다는 것이다.[3] 중국의 이 같은 정책 방향을 참고하면 중국은 미국국채 보유량을 조금씩 삭감해 나가기로 했음을 알 수 있는데 옐런 장관이 급히 중국에 다시 간 것은 최근 중국의 미국 국채 보유액 감소 속도가 빨라지고 있다고 판단, 이를 만류 내지 저지시키기 위함이 아닐까 유추해 볼 수 있다.
미국이 이처럼 중국의 미국국채 보유액 변동에 민감한 이유는 무엇일까? 위 CRS 보고서에 따르면 2019년 12월 16.6조 달러였던 국채가 코로나19 대처 등의 원인으로 2023년 12월 26.2조 달러로 증가, 4년간 58%가 증가하는 급등세를 보인데다, 그동안 미국 국채 발행액의 절반에 가까운 분량을 외국에서 사주던 경향이 2022년 사우디아라비아의 태도변화 등으로 인해 점차적으로 약화하는 조짐을 보이고 있기 때문이다. 다시 말해 오랫동안 달러가 기축통화로서 석유구매에 반드시 필요함으로 인해, 국제경제의 불안정성이 커질수록 안전자산인 달러 확보에 대한 각국의 추구(flight to safety) 성향이 컸기 때문에, 미국은 새로운 외국 빚을 얻어 기왕의 외국 빚을 이자를 보태 갚으면서도 아직까지 경제가 잘 굴러가고 있지만, 중국, 일본, 영국 등 거대 국채보유국들의 어떤 행동이 미래의 달러화 가치 약화 가능성에 대한 국제사회의 우려를 촉발하게 될 경우 미국으로서는 악몽과도 같은 전 세계적 미국 국채 동시 매각 사태를 우려하지 않을 수 없는 것이다. 또한 단기적으로는 이런 우려로 인한 야당(공화당)의 반대로 법정 예산 증액 한도를 제 때 늘리지 못해 작년에도 경험했듯이 상당 기간 정부의 예산 집행 자체가 불가능해지는 사태도 우려되기 때문일 것이다.
장관급 중국 방문의 성과 평가와 향후 전망
그렇다면 옐런 장관을 비롯한 미국 장관들의 중국 방문은 어느 정도 성과를 거두었을까? 그들의 방문에도 불구하고 미중관계는 여전히 긴장된 경쟁 모드가 가시지 않았지만 적어도 미국의 주요 관심사 중의 하나인 중국의 미국 국채 보유 수준과 관련해서는 일시적이고 부분적일지 모르지만 일정한 성과를 거둔 것이 아닐까 짐작된다. 그렇게 짐작하는 이유는 중국의 일부 SNS등 비공식 언론 보도가 그런 시사를 하고 있고, 회동 후 미중 양국의 상호 경제제제나 대응이 이전처럼 상대방의 아픈 부분을 건드리는 대신 소리만 요란하고 별로 아프지는 않은 부분만 건드렸다는 점, 대만 총통 선거와 신임 총통 취임 이후 군사적 대결 상태도 예상만큼 격렬하지 않았다는 점 등이다. 또한 국가외환관리국의 공식 통계에 따르면 2024년 5월 외환보유고는 3조2,320.39억불로 2월 외환보유고 3조2258.17억불 보다 62.22억불 증가하였다.
외환보유고는 여러 외국 화폐 보유고의 합계이므로 미국 국채 보유량의 증감을 그대로 나타낸다고 볼 수는 없지만 미국국채 보유고가 외국 화폐 보유고의 일정한 부분을 차지해온 과거 관행에 비추어 미국 국채도 현상 유지 내지 약간 상향되지 않았을까 짐작되는 것이다.
중국 측이 국채문제와 관련한 미국 측의 요구를 어느 정도 수용하였다고 보는 필자의 추론이 맞는다면 미국 측이 중국 측에 준 반대급부는 무엇일까? 공개적으로 발표된 것은 아무것도 없지만 적어도 현재까지 미국이 중국을 국제결제시스템(SWIFT)에서 배제하려는 움직임을 보였다거나 대만과 공식적 고위인사 교류를 하거나 핵무기와 같은 결정적 무기를 제공하려는 움직임은 관찰되지 않고 있는데 바로 이런 것들이 중국 측이 피하고 싶은 것들이 아니었을까 추측된다. 왜냐하면 몇 년 전 과감하게 미국 국채를 매각하고 SWIFT에서 퇴출되고도 그런대로 버티고 있는 러시아와는 달리, 중국은 에너지 자원도 부족하고, 수출의존도도 높아, 미국이 중국에 유사한 조치를 취한다면 엄청난 타격을 받을 수 있기 때문이다. 또한 미국이 대만의 국제법적 실체를 인정하는 것으로 해석될 수도 있는 인사교류를 추진하거나 핵무기와 같은 결정적 무기를 제공할 경우는 중국이 행동하지 않을 수 없기 때문이다. 미국 일각에서는 중국 국내정치적 고려 등을 이유로 2027년 중국이 대만을 침공할 수 있다고 주장하는 사람도 있지만 중국으로 하여금 군사적 대응을 하지 않을 수 없게 하는 도화선은 중국 자신의 손보다는 오히려 미국의 손아귀에 쥐여 있기 때문이다. 옐런 장관은 중국 방문 전후에 중국의 ‘과잉생산’으로 인한 국제시장 교란 문제를 여러 차례 언급한 바 있다. 그런데 필자는 옐런 장관이 제기한 그런 개념이 중국을 SWIFT체제에서 제외시키는 명분으로 사용될 가능성에 대해 중국이 우려하지 않았을까 짐작한 적이 있다. 왜냐하면 중국 언론에서 이 과잉생산이라는 개념이 얼마나 자본주의 경제학적으로 터무니없는 개념인지를 강조하는 사설이나 논평이 유달리 많이 게재되었기 때문이다.
중국 측이 미국 국채 보유 수준을 한시적으로 유지하거나 다소간 상향시켰다고 하더라도 이것이 양국 관계의 해빙을 의미하는 것으로 해석하기는 시기상조이다. 중국은 에너지 및 식량 자원 부족 및 무역통로의 제한, 높은 수출 의존도와 같은 약점 들을 보완하려는 노력을 일대일로 전략과 내수중심 경제로의 전환 정책 등을 통해 추진해 해왔다. 이런 정책들이 최근 어느 정도 성과를 내고 있어 향후 중국이 기대하는 수준에 도달하게 되면, 미국에 대한 태도를 바꿀 수도 있기 때문이다. 2023년 BRICS 정상회의 시 회원국 간 무역에 회원국 화폐를 사용하는 방안을 연구, 2024년 정상회의(10월22-24일 러시아 카잔시 개최 예정)시 까지 보고하기로 합의하였는데, 금년 들어 태국, 말레이시아, 인도네시아 등 ASEAN 국가들을 포함한 수십 개 Global South 국가들이 추가로 BRICS 회원 가입 신청을 했거나 참가 의향을 표명하는 등 BRICS 확장 추세가 뚜렷해졌다. 향후 BRICS가 세계 최대의 인구와 강역을 포괄하는 국제기구가 되고, BRICS 회원국 상호간에 SWIFT를 통하지 않는 별도의 지불 시스템을 수립하는데 성공하게 된다면, 중국이 SWIFT로부터 축출될 가능성 때문에 더 이상 걱정할 필요는 없게 될 것이다. 또한 최근 중국-라오스 철도의 태국내 확장이 이루어지고, 중국-키르기스탄-우즈베키스탄 철로 프로젝트를 위한 정부간 협정도 서명되었는데, 이 또한 미군의 장악 하에 있는 말래카 해협을 우회할 운송통로가 늘어난다는 점에서 중국의 약점 보완책이 될 수 있다.
그런데 중국이 눈에 띄게 미국 국채를 처분하지 않고 미국에 협조적인 태도를 보여주었음에도 불구하고 미국 국채의 신인도를 낮출 수 있는 움직임이 세계 1위 미국 국채 보유국인 일본 쪽에서 보이고 있어 귀추가 주목되고 있다. 6월 18일자 니혼게이자이, 19일자 아사히 신문 등 일본 언론 보도에 따르면 일본 5대 은행 중 하나인 농림중앙금고(Norinchukin Bank)가 금년 내에 미국국채와 유럽채권 10조엔(약 87조원) 이상 매각할 예정이라고 밝혔기 때문이다. 이에 앞서 5월 30일자 한국경제신문은 “1800억불 쏟아진 미국채… 살 사람이 없다”는 제목의 워싱턴 특파원발 기사를 보도, 미국 경제가 이미 연착륙 가능성을 낙관할 수 없는 상황에 진입한 것이 아닌가 하는 우려를 전하고 있다.
미국 정부가 중국을 상대로 발 빠른 외교를 펼쳤던 것처럼 일본에 대해서도 모종의 조치를 할 가능성이 크고, 그 여파는 우리나라에도 미칠 수 있기 때문에, 우리로서도 이 사태의 진행을 예의 주시하고 금융당국에서 미리 대책을 강구, 필요시 시의 적절하게 대응조치를 취할 준비를 해 두어야 할 것이다.
[1] 필자의 글 “최근 미중 경쟁 양상의 변모와 양국관계 개선 가능성 검토-미 장관급 연쇄 방중과 BRICS의 탈달러화 움직임을 중심으로” 참조
[2] 2023년 11월 10일자 워싱턴포스트 “Yellen says her talk with Chinese finance chief laid groundwork for Biden’s meeting with Xi” 제하 기사 참조
[3] 2023년 12월 26일자 관찰자망 “中國有序减持美債是必要的” 제하 기사 참조
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